Peraturan yang ditandatangai oleh Presiden SBY tanggal 4 Februari 2008 itu keseluruhannya hanya berjumlah 7 pasal, termasuk ketentuan pengaturan tatacara pembayaran retribusi. Dari segi administrasi, PP itu termasuk yang paling singkat isinya. Jadi tidak banyak diatur mengenai kriteria kegiatan yang boleh menyewa hutan dan bagaimana mekanisme penyewaan hutan. Konsiderans PP 2/2008 sangat sedikit, acuan yang diambil hanya UUD 1945, UU Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak, dan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. PP 2/2008 tersebut bahkan tidak merujuk Undang-Undang 23 tahun 1997 tentang Lingkungan Hidup, begitu juga UU 32/2004 tentang Pemerintah Daerah, padahal kedua undang-undang itu sangat penting.
PP 2/2008 seolah pembenaran terhadap pengrusakan hutan lindung dan mencederai semangat masyarakat. Ditingkat operasional, PP ini akan digunakan sebagai legalisasi pembalakan dan exploitasi habis-habisan terhadap hutan. Hutan-hutan yang tersisa akan dikonversi menjadi kegiatan non-kehutanan. Di pulau Jawa itu berarti akan menjadi bencana yang tidak berkesudahan. Maka kloplah perkiraan saya bahwa pada tahun 2010 pulau jawa akan tenggelam. Secara tidak langsung, pemerintah seolah merencanakan bencana itu. Rasanya PP2/2008 harus ditinjau ulang oleh Pemerintah, karena tidak sesuai dengan semangat pelestarian lingkungan.
Potret Pembuka
Sebuah peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan oleh pemerintah lagi-lagi menuai kontroversi. Kali ini sebuah PP telah dianggap oleh sebagian kalangan, terutama pemerhati lingkungan dan aktivis LSM, sebagai cara pemerintah untuk mengadaikan, atau lebih tepatnya menyewakan kawasan hutannya untuk kepentingan pembangunan non kehutanan [baca: pertambangan] dengan harga yang kelewat murah. Katanya, bahkan, untuk menyewa per meternya lebih murah dari harga satu pisang goreng di jalan Jakarta. Tentu saja harus dipahami, ini bahasa agitasi dan hampir semua bahasa agitasi selalu menyembunyikan keseluruhan konteksnya. Tetapi belum tentu ia menyesatkan.
PP No 2 tahun 2008 tentang Jenis dan Tarif atas Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang Berasal dari Penggunaan Kawasan Hutan untuk kepentingan Pembangunan di Luar Kegiatan kehutanan yang Berlaku Pada Departemen Kehutanan [selanjutnya disebut sebagai PP 2/2008] yang ditetapkan oleh pemerintah pada 4 Februari 2008 merupakan jalan kompromi pemerintah terhadap tersendat-sendatnya penyelesaian masalah antara sektor kehutanan dengan sektor lain, terutama pertambangan dan energi, dalam hal pemanfaatan kawasan hutan. Sudah sejak lama, kalangan pertambangan melihat bahwa aturan-aturan dalam kehutanan menjadi penghalangan bagi investasi pertambangan di Indonesia. Salah satu yang paling mereka risaukan adalah masalah lahan kompensasi bagi pemakaian kawasan hutan.
Bentuk penyelesaian yang ditawarkan oleh Departemen Kehutanan berupa lahan kompensasi yang besarnya bisa satu kali dan dua kali luas lahan hutan yang mau dipakai, yang lahan tersebut dalam keadaan clean dan clear dan telah direboisasi, dianggap terlalu memberatkan bagi kalangan pertambangan. Padahal sebenarnya dalam aturan tentang ijin pinjam pakai kawasan hutan itu, sudah ada jalan keluar jika lahan kompensasi itu tidak didapat, yakni dengan pembayaran sejumlah dana yang besarnya 1 % dari nilai harga per satuan produksi dari seluruh jumlah produksinya. Pembayaran ini dilakukan jika pemohon selama dua tahun sejak ia mendapatkan ijin pinjam pakai kawasan hutan tidak bisa menemukan lahan kompensasi.
Tetapi itulah. Barangkali karena masa menunggu dua tahun terlalu lama, atau PNPB sebesar 1% itu dianggap terlalu mahal [penulis tidak tahu kalkulasi ekonominya] atau lahan kompensasi memang terlalu mahal dan sulit ditemukan sehingga permasalahan ini akhirnya harus diselesaikan dengan membuat PP tersendiri. Apakah ia memang menyelesaikan masalah? Paragraf pertama tulisan ini mengatakan lain. Tetapi bukan hanya itu, ada beberapa hal yang akan diketengahkan dalam tulisan ini yang juga menjadi bagian masalah.
Walaupun pembuka tulisan ini bernada negatif, tetapi tidak menutup kemungkinan bahwa banyak hal baik lainnya dengan hadirnya PP ini. Hal ini akan terselip di sana sini dalam bangunan tulisan ini.
Kategori Jenis PNBP Baru
Dalam masalah Penerimaan Negara Bukan Pajak [PNBP] ini, yang mengambil peranan bukan hanya departemen sektoralnya saja, tetapi juga berhubungan erat dengan wewenang Departemen Keuangan sebagai bendahara umum negara. Apapun bentuk penerimaan Negara, maka departemen keuangan pasti harus mengambil peranan. Menkeu-lah yang akan mengatur mengenai pengenaan, pemungutan dan penyetoran PNBP tersebut [UU 1/2004 Perbendaharaan Negara].
Ada 3 alasan kenapa PNBP ini ditarik pemerintah pusat, yakni alasan: [1] pemerintah telah melayani, mengatur dan memberikan perlindungan kepada masyarakat; [2] ditarik dalam rangka pengelolaan kekayaan Negara; dan [3] karena ada pemanfaatan sumber daya alam [UU No 20 Tahun 1997 tentang PNBP, selanjutnya UU PNBP]. Kategori PNBP yang diatur dalam UU ini terdiri dari [a]. penerimaan yang bersumber dari pengelolaan dana Pemerintah; [b] penerimaan dari pemanfaatan sumber daya alam; [c] penerimaan dari hasil-hasil pengelolaan kekayaan Negara yang dipisahkan; [d] penerimaan dari kegiatan pelayanan yang dilaksanakan Pemerintah; [e] penerimaan berdasarkan putusan pengadilan dan yang berasal dari pengenaan denda administrasi; [f.] penerimaan berupa hibah yang merupakan hak Pemerintah; [g] penerimaan lainnya yang diatur dalam Undang-undang tersendiri [Pasal 2 Ayat 1 UU PNBP].
Awalnya penulis berpendapat bahwa PNBP yang diatur dengan PP 2/2008 ini masuk dalam kategori penerimaan dari pemanfaatan sumberdaya alam. Tetapi PP 2/2008 ini malah menyatakan bahwa jenis PNPB yang diaturnya tidak masuk dalam kategori PNPB dalam Pasal 2 ayat 1 UU PNBP tersebut.
Perhatikan bagian menimbang PP 2/2008 yang merujuk bahwa pembuatan PP ini didasarkan Pasal 2 Ayat 2 dan Ayat 3 serta Pasal 3 ayat 2 UU PNBP. Pasal 2 Ayat 2 mengatur mengenai harus diaturnya jenis PNBP yang diatur dalam Pasal 2 Ayat 1 UU PNBP dalam bentuk PP, di luar yang sudah diatur dalam bentuk Undang-Undang. Ayat 3 pasal yang sama mengatur “Jenis Penerimaan Negara Bukan Pajak yang belum tercakup dalam kelompok Penerimaan Negara Bukan Pajak sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah”.
Dengan demikian PNBP dari penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan tidak masuk ke dalam 7 kategori PNBP yang ditetapkan dengan UU PNBP tersebut. Lalu kategori apakah PNBP ini? Terus terang penulis tidak punya ide. Padahal sudah jelas bahwa PNBP ini ditarik dari adanya sumber daya alam [yakni kawasan hutan] yang dimanfaatkan untuk kepentingan pembangunan di luar kehutanan. Nampaknya sepele. Namun jika merujuk pada konsistensi istilah dan lebih luas lagi pada keinginan adanya ketertiban dan transparansi keuangan negara, masalah ini bisa jadi simpton kecil dari ketidaktertiban mengurus keuangan negara.
Apakah DPR Telah Diberitahu
Masalah lainnya yang juga penting adalah berdasarkan UU PNBP, PNBP merupakan wilayah dan wewenangnya pemerintah pusat. PNBP ini langsung harus disetorkan ke kas Negara yang ada di pemerintah pusat. Karena itulah PNBP ini adalah salah satu jenis penerimaan negara yang dikelola dalam sistem APBN. Konsekuensinya adalah, menurut konstitusi, penetapan APBN harus dilakukan dengan persetujuan DPR, termasuk bahwa DPR harus diberitahu tentang jenis PNBP yang ditetapkan oleh pemerintah . Dengan kata lain, DPR berhak tahu penetapan jenis PNBP baru oleh pemerintah.
Pembahasan tentang RUU APBN 2008 memang sudah berlalu, tetapi mengingat adanya anggota DPR yang menyatakan bahwa PNBP yang ditetapkan dengan PP ini harus disetujui oleh DPR , patut diduga bahwa pemerintah tidak mengemukakan jenis PNBP yang diatur dalam PP 2/2008 ini ke hadapan DPR dalam pembahasan APBN tahun 2008 ini . Karena Jenis dan tarif PNBP ini pasti mempunyai konsekuensi pada jumlah nominal penerimaan negara. Tentu saja, ada masalah prosedural penetapan PNBP yang sudah dilangkahi oleh pemerintah. Dan ini artinya PP 2/2008 menyimpan cacat bawaan.
Walaupun, jika tidak mau disalahkan, pemerintah bisa saja mengatakan bahwa PNBP dalam PP 2/2008 ini akan diberitahukan ke DPR dalam masa penyusunan R-APBN tahun mendatang, mengingat redaksi penjelasan pasal 2 ayat 3 yang kabur.
Pemberitahuan memang tidak sama dengan persetujuan. DPR hanya akan menerima informasi yang disampaikan oleh pemerintah atas jenis dan tarif baru PNBP yang telah dimasukkan ke dalam sistem APBN dalam rapat penyusunan RUU-APBN. Pemberitahuan selalu berada di belakang tindakan yang sudah terlebih dahulu dilakukan. DPR karenanya tidak punya wewenang untuk menolak karena jenis baru PNBP itu sudah ditetapkan terlebih dahulu oleh pemerintah.
Tetapi konstitusi memberikan wewenang kepada DPR untuk membahas bersama presiden [baca: pemerintah] RUU-APBN tersebut dan jika ia tidak setuju atas RUU-APBN tersebut, pemerintah menjalankan APBN tahun sebelumnya . Di sinilah letak uniknya: berdasarkan konstitusi, DPR mempunyai fungsi anggaran dan berwenang menyetujui atau menolak RUU-APBN yang diajukan oleh pemerintah, tetapi DPR mempunyai keterbatasan dalam menolak atau menerima komponen-komponen yang ada di dalam APBN tersebut, dalam hal ini adalah PNBP; yang berarti hak menyampaikan usul dan pendapat anggota DPR tidak terpenuhi. Dalam kacamata penulis yang dhaif: setidaknya Pasal 2 Ayat 2 dan Ayat 3 UU PNBP beserta penjelasannya bertentangan dengan Pasal 20 A jo to Pasal 23 UUD 1945.
PNBP Jenis ini Untuk Kepentingan Konservasi
Setelah dituduh dengan harga penyewaan kawasan hutannya yang terlalu murah dan komitmennya pada konservasi hutan dipertanyakan, Menhut menyatakan bahwa dana PNBP yang didapatkan dari penggunaan kawasan hutan untuk selain kegiatan kehutanan tersebut akan dipergunakan untuk kepentingan konservasi kawasan hutan sendiri . Secara tersirat dalam penjelasan umum PP 2/2008 juga mengatakan bahwa PNBP ini merupakan pengganti dari lahan kompensasi yang sulit didapat, sementara lahan kompensasi itu sendiri merupakan harga dari nilai manfaat hutan yang hilang akibat kegiatan pembangunan non kehutanan tersebut.
Yang tidak disadari oleh Menhut adalah PNBP ini dikelola dalam sistem APBN di mana Menteri Keuangan-lah yang akan mengatur peruntukkan PNBP itu. Dalam aturan demikian, suatu departemen yang menghasilkan PNPB tersebut bisa menggunakan sejumlah tertentu PNPB yang dihasilkannya setelah terlebih dahulu meminta alokasi anggarannya kepada Depkeu. Sehingga terserah Depkeu-lah apakah akan diloloskan atau tidak atau dalam jumlah berapa dan dalam komposisi apa dana itu dialokasikan.
Dengan demikian, menurut hemat penulis, kecil kemungkinan anggaran konservasi bagi hutan akan sama dengan jumlah PNBP yang dihasilkan oleh Departemen kehutanan dari penggunaan kawasan hutannya itu, dengan tidak menutup kemungkinan, bisa saja nominalnya malah melebihi jumlah PNBP yang dihasilkannya. Semuanya digantungkan pada pengaturan alokasi keuangan yang dilakukan Depkeu atas permintaan Dephut dan tentu saja kebijakan keuangan negara dalam tahun yang bersangkutan. Harapan reformasi sistem keuangan negara yang sedang dilakukan oleh departemen Keuangan bisa juga menyentuh kawasan ini. Dalam arti bahwa, berbeda dengan penggunaan pajak, PNBP akan disalurkan kembali ke departemen sektoral penghasil dan untuk kepentingan hal dari mana PNBP itu ditarik. Tidak dicampur sebagaimana pajak. Cara yang paling kelihatan adalah dengan membuat PP tentang masalah ini yang sebenarnya sudah diamanatkan oleh UU PNBP sejak tahun 1997.
Kamar-kamar PNBP di Departemen kehutanan
Sekarang mari kita lihat materi yang diatur dalam PP 2/2008. Ternyata PP 2/2008 luput untuk mencantumkan PP tentang PNBP yang berlaku di Departemen Kehutanan. Setidaknya ada tiga PP yang perlu dicantumkan dalam PP 2/2008 ini sebagai dasar dan pembanding berbedanya PNBP dari penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan dengan PNBP yang diatur dalam PP tersebut.
PP itu terdiri dari PP awal dan 2 PP perubahan yakni PP No 59 Tahun 1998 jo to PP No 74 Tahun 1999 jo to PP no 92 tahun 1999 tentang jenis dan tarif PNBP yang berlaku di Departemen Kehutanan dan Perkebunan. Dari penelusuran penulis, ketiga PP ini masih belum dicabut dan karenanya masih berlaku.
Tidak dicantumkannya ketiga PP tersebut, menegaskan bahwa PNBP yang diatur dalam PP 2/2008 memang berbeda dengan yang diatur dalam ketiga PP tersebut atau bahwa kamar PNBP menurut PP 2/2008 berada di kamar tersendiri dan terpisah dari kamar lain berisi PNBP yang sudah diatur dalam PP 59 tahun 1998, walaupun keduanya berasal dari departemen yang sama: Departemen Kehutanan. Dari hal ini akan menyeret kita pada interpretasi lain: PNBP yang dihasilkan dari PP 59 tahun 1998 dan kedua perubahannya itu tidak [harus] dilabeli dengan tanda khusus “konservasi” sebagaimana peruntukan PNBP dari PP 2/2008, padahal salah satu PNBP yang diatur oleh PP yang disebutkan awal adalah provisi sumber daya hutan yang berasal dari, antara lain, pungutan penebangan kayu.
PP 2/2008 Bertentangan dengan Peraturan yang Lebih Tinggi
Jika menyangkut dengan pertambangan terbuka di hutan lindung, maka PP No 2/2008 bertentangan dengan UU No 41/ 1999 tentang Pokok Kehutanan yang jelas melarang ada pertambangan terbuka di hutan lindung. Dalam lampiran PP 2/2008 jelas disebutkan ada PNBP dari aktivitas menambang terbuka yang bergerak secara horizontal dan vertikal di hutan lindung. Tetapi, pemerintah, dalam hal ini bahkan dilakukan oleh Presiden SBY sendiri, membantahnya. Dalam pandangan pemerintah, PP ini hanya berlaku bagi 13 perusahaan tambang yang sudah dijinkan melalui UU No 19 tahun 2004.
Menurut pemerintah pula, Berdasarkan UU 19/2004, Ketiga belas perusahaan tersebut berhak melakukan pertambangan secara terbuka di hutan lindung; sebuah penafsiran UU yang menurut penulis perlu ditantang keabsahannya . Sementara bagi perusahaan lain yang juga sedang menanti Ijin Pinjam Pakai Kawasan Hutan [IPPKH] yang kebetulan berada di hutan lindung harus gigit jari: pergi dari hutan lindung atau melakukan pertambangan secara tertutup atau dalam bahasa PP 2/2008, pertambangan bawah tanah. Seorang pejabat tinggi Dephut dari Badan Planologi kehutanan juga menegaskan tidak akan ada lagi ijin, selain yang diberikan ke ketiga belas perusahaan tersebut, untuk pertambangan secara terbuka di hutan lindung .
Penafsiran memang tergantung isi kepala dan kepentingan. Men-ESDM menegaskan bahwa dengan lahirnya PP 2/2008, perusahaan [tambang] kini diizinkan untuk beroperasi di hutan lindung dan sebagai kompensasinya diharuskan membayar PNBP ke pemerintah . Tidak ada perincian pernyataan beroperasi secara bagaimana yang dijinkan di hutan lindung.
Ketidakjelasan itu merembet pada penafsiran lain yang bertentangan dengan penafsiran pemerintah pusat di paragraf atas, terutama bagi pemerintah daerah yang sudah sejak lama merindukan pemasukan PAD secara masif dan cepat. Di Kalimantan Tengah, misalnya, Departemen Pertambangan kalteng menafsirkan PP 2/2008 itu berlaku umum, tidak hanya berlaku bagi ke 13 perusahaan sebagaimana dimaksud dalam UU 19/2004. Departemen Pertambangan Kalteng melihat bahwa ini adalah solusi yang baik daripada memakai aturan tentang penggantian dengan lahan pengganti yang luasnya dua kali lipat yang dianggapnya sulit diterapkan . Penafsiran model inilah yang dikawatirkan menyebar ke daerah-daerah lain yang sudah sama gatalnya dengan provinsi Kalteng.
PP 2/2008 memang tidak memberikan aturan pengecualian bahwa, misalnya, menyangkut pertambangan di hutan lindung secara terbuka atau menurut PP ini, tambang terbuka yang bergerak secara vertikal dan horizontal, PP ini hanya berlaku khusus bagi ketiga belas perusahaan yang sudah diijinkan berdasarkan UU 19/2004. Padahal mestinya dalam kaidah perumusan hukum yang baik, justru yang pengecualianlah yang harus ditegaskan secara tersurat dan bukannya malah tersirat hadir dengan melakukan pembacaan pada peraturan perundang-undangan lain yang terkait.
Selain cara di atas, untuk membatasi penafsiran yang tidak seiring sejalan bahkan dari kalangan regulator sendiri, pemerintah harus secara sadar melakukan pendisiplinan diri dalam memberikan pernyataan. Maksudnya adalah pernyataan tidak lagi diberikan secara sepotong-sepotong. Yang tidak diperbolehkan melakukan pertambangan di hutan lindung adalah perusahaan-perusahaan yang melakukan pertambangan secara terbuka, kecuali ketiga belas perusahaan yang telah dijinkan oleh UU 19/2004. Tidak akan ada lagi ijin pertambangan secara terbuka di hutan lindung. Tetapi pertambangan bawah tanah diperbolehkan ada di hutan lindung. Kegiatan pertambangan di kawasan hutan secara terbuka hanya boleh dilakukan di hutan produksi.
Kegiatan pembangunan di luar kegiatan kehutanan selain pertambangan terbuka dan tertutup diperbolehkan baik di hutan produksi maupun hutan lindung. Misalnya pertambangan migas dan panas bumi, walaupun melakukan pembukaan lahan, diperbolehkan berada di hutan lindung. Begitu juga kegiatan yang non komersial, yang dilakukan oleh lembaga pemerintahan, misalnya arena latihan militer, bisa dilakukan baik di hutan lindung dan hutan produksi bahkan dengan PNBP nol rupiah.
Kekacauan penafsiran ini terjadi karena pemerintah, sebagai pelaksana UU, tidak lagi konsisten dengan keputuannya sendiri mengenai pertambangan terbuka di hutan lindung. Dalam pandangan penulis, peraturan pelaksana dari Pasal 38 UU 41/1999 tersebut tidak lagi mencantumkan kekecualian ini, sehingga dalam PP ini pun pertambangan di hutan lindung dengan pola terbuka tetap dicantumkan. Dengan demikian PP ini seharusnya mengatur tentang selain pertambangan terbuka di hutan lindung.
Bagaimana dengan ketiga belas perusahaan itu? Pandangan penulis tetap pada jalur bahwa ketiga belas perusahaan itu tidak boleh melakukan pertambangan secara terbuka di hutan lindung, terhitung sejak lahirnya UU 41/1999 jo to Perpu No 1/2004. Sebaliknya mereka harus melakukan metode pertambangan tertutup. Bagi perusahaan yang sudah masuk pada tahap konstruksi atau bahkan eksploitasi, secara bertahap harus merubah pola pertambangannya itu ke pola pertambangan tertutup. Pemerintah harus memberikan waktu yang cukup bagi penyesuaian ini karena, selain masalah kontrak, juga masalah investasi yang sudah ditanamkan, potensi penambahan biaya produksi, dll. Pemerintah bahkan harus memberikan kompensasi kepada mereka atas penyesuaian mereka itu, misalnya dengan penangguhan pajak keuntungan selama masa penyesuaian, dst. Hal itu disebabkan karena adanya perubahan kebijakan pemerintah menyangkut hutan lindungnya dan karenanya pemerintah juga harus menanggung sebagian konsekuensi perubahan kebijakannya itu. Biayanya tidaklah murah, kecuali pemerintah mau merubah ketentuan pasal 38 UU 41/1999 tersebut.
Konsekuensinya, khusus menyangkut ketiga belas perusahaan itu, harus dibuatkan peraturan/ketentuan tersendiri, misalnya dalam bentuk PP, sehingga kemudian menjadi jelas kegiatan pertambangan macam apa yang boleh hadir di hutan lindung dan ketentuan ini masuk dalam ketentuan pengecualian. PP tersebut akan otomatis tidak lagi berlaku setelah ketiga belas perusahaan itu telah berpindah pola pertambangannya ke pola pertambangan tertutup.
Dengan tidak dicampurkan ke dalam PP yang sama menyangkut pemanfaatan hutan [lindung dan produksi] untuk kegiatan selain kegiatan kehutanan, akan terlihat bahwa peraturan untuk ketiga belas perusahaan itu atau jelasnya menyangkut masih diperbolehkannya pertambangan terbuka di hutan lindung, adalah pengecualian. Pengecualian ini, dalam jangka waktu tertentu harus dihilangkan, sehingga tampak ada konsistensi kebijakan dari pemerintah.
Konsistensi Pemakaian Istilah
Salah satu potensi kekacauan PP ini adalah tidak konsistennya pemakaian istilah. Pasal 28 UU 41/1999 menyebutkan di hutan lindung dilarang melakukan penambangan dengan pola pertambangan terbuka. Sebuah istilah yang juga tidak ada penjelasannya dalam UU 41/1999. Sementara PP 2/2008 mempunyai istilah sendiri: tambang terbuka yang bergerak secara horizontal, tambang terbuka yang bergerak secara vertikal dan tambang bawah tanah. Ketiga istilah itu tidak ada definisinya.
Sementara itu dalam aturan peraturan perundang-undangan yang berlaku di pertambangan, istilah yang didapat adalah kegiatan tambang permukaan dan tambang bawah tanah, yang lagi-lagi kedua istilah itu tidak ada penjelasannya . Dan sepertinya penjelasan istilah itu diserahkan ke perkembangan ilmu pengetahuan tentang pertambangan.
Beragamnya istilah soal pertambangan terbuka dan tertutup ini akan menyulitkan adanya kesepahaman antara departemen sektoral. Kesamaan istilah penting agar perbedaan interpretasi itu tidak menjadi penghalang administratif yang mengganggu. Dari kekacauan istilah ini terbit pula masalah yang sudah lama mengakar dalam sistem birokrasi pemerintah kita: koordinasi antar sektoral yang belum berjalan secara efektif.
Formula Tarif PNPB menurut PP 2/2008
Penentuan tariff PNPB ditentukan oleh: [1] memperhatikan dampak pengenaan pada masyarakat dan kegiatan usaha; [2] biaya penyelenggaraan pelayanan pemerintah atas adanya PNPB; [3] aspek keadilan dalam pengenaan beban ke masyarakat. Faktor pertama dan kedua menjadi dasar pengenaan tarif PNBP ini. Tarif yang dikenakan dalam PP 2/2008 mengikuti pola sebagai berikut:
PNPB = [L1 x tarif] + [L2 x 4 x tarif] + [L3 x 2 x tarif]
Perhatikan bahwa angka pengali bagi lahan yang secara teknis tidak bisa dilakukan reklamasi [L3] yakni 2, yang lebih kecil daripada angka pengali bagi lahan yang secara teknis bisa direklamasi [L2] yakni 4. Jika tujuan dari penarikan PNBP ini adalah digunakan untuk kepentingan pemulihan hutan, formulasi itu berkata lain.
Formulasi itu akan memberikan peluang bagi pelaku pertambangan untuk tidak menerapkan teknologi terbaik dalam melakukan pertambangan yang bisa meminimalisir dampak bukaan tambangnya sehingga bisa dimungkinkan dilakukan reklamasi. Sebabnya adalah, dengan melakukan reklamasi, ia harus membayar lebih besar daripada membiarkan bukaan tambangnya supaya tidak dapat direklamasi. Dalam pandangan penulis, seharusnya angka pengali pada L3 itu tidak boleh lebih kecil daripada angka pengali pada L2, sehingga memicu perusahaan tambang untuk menerapkan praktek-praktek terbaik [best practices] pertambangan yang secara teknis dan kemajuan teknologi dimungkinkan. Dengan angka pengali yang lebih besar, pelaku usaha akan berhati-hati dalam mengusahakan pemanfaatan lahan usahanya.
Selain itu – sebagai biaya pemulihan hutan – dengan biaya yang lebih besar bukaan lahan yang tidak bisa direklamasi, Dephut atau departemen terkait mempunyai biaya lebih dalam, misalnya, mengembangkan riset dan penelitian dalam teknologi reklamasi sehingga lahan yang tadinya secara teknis tidak dapat direklamasi menjadi bisa direklamasi, dst.
Memang benar bahwa perusahaan tambang yang berada di kawasan hutan dibebankan kewajiban yang lebih banyak, selain pajak, royalti, land rent, Dana Hasil Produksi Batubara dan jenis PNBP lainnya , dia juga harus membayar PNBP menurut PP 2/2008 disertai dengan ganti rugi nilai tegakan, provisi sumberdaya hutan dan dana reboisasi yang dibayarkan ke Departemen Kehutanan , tetapi itu adalah konsekuensi atas pilihannya untuk membuka tambang di kawasan hutan.
Kaitannya dengan Otonomi Daerah
Ada satu lagi masalah dalam PP 2/2008 yang perlu diperhatikan, yakni soal keberlakuan PNBP ini, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 ayat 1, bagi yang luas kawasan hutannya di atas 30% dari luas DAS dan atau Pulau.
Pertanyaan pertama yang paling gampang adalah apakah penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan yang luas kawasan hutannya lebih kecil dari 30% tidak ada penarikan PNBP? Dengan mekanisme apa “kompensasi’ dilakukan? Jelas bahwa PP 2/2008 hanya berlaku bagi kawasan yang luas hutannya di atas 30 % dari luas DAS dan atau pulau, lalu dengan peraturan mana yang berlaku bagi kawasan yang luas hutannya lebih kecil dari 30% luas DAS dan atau Pulau? Penulis menganggap bahwa bagi kawasan ini berlaku aturan mengenai Ijin Pinjam Pakai Kawasan Hutan yang diatur dengan Permenhut. Dengan demikian, aturan tentang lahan kompensasi atau penggantian dana sebesar 1 % dari seluruh produksi, berlaku untuk kawasan ini.
Pertanyaan kedua, berhubungan erat dengan pelaksanaan otonomi daerah terutama masalah perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah. Menurut UU no 34 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah [selanjutnya UU 34/2004] dana perimbangan terdiri dari Dana Bagi Hasil, Dana Alokasi Umum dan Dana Alokasi Khusus. Dana Bagi Hasil [DBH] berasal dari pajak dan sumber daya alam. Kehutanan termasuk dalam kategori sumber daya alam. Menurut PP 55/2005, DBH kehutanan itu berasal dari Iuran Izin Usaha Pemanfaatan Hutan, Provisi Sumber Daya Hutan dan Dana Reboisasi. Tidak disebutnya UU 34/2004 serta PP 59/1998 jo to PP 74/1999 jo to PP 92/1999 memang menempatkan PNBP dari PP2/2008 ini berada di “dunia tersendiri”. PNBP ini bukan bagian dari DBH Kehutanan yang akan dibagi secara merata antara pemerintah pusat dengan pemerintah daerah.
Apakah demikian? Semuanya digantungkan pada ada tidaknya perubahan pada PP 55/2005 dengan memasukkan PNBP dari PP 2/2008 ke dalam salah satu sumber DBH Kehutanan sebagai bagian dana perimbangan keuangan pemerintah pusat dan pemerintah daerah.
Kesimpulan
PP 2/2008 secara sengaja menceburkan diri dalam masalah “konflik” antara kehutanan dengan pertambangan tanpa memberikan arah jelas hal-hal darimana pungutan PNBP itu ditarik. PP ini tidak mencoba untuk memberikan kejelasan istilah tentang pertambangan terbuka dan tertutup, malah membuat istilah sendiri yang tidak ada dalam UU di atasnya. Sehingga tampak jelas bahwa PP ini tidaklah dibuat dalam rangka melindungi kepentingan konservasi kehutanan atau lingkungan hidup, tetapi murni untuk kepentingan menarik “uang” dari penggunaan kawasan hutan untuk kegiatan non-kehutanan, salah satunya pertambangan. Bahkan dalam penjelasan umum disebutkan bahwa mekanisme PNPB ini ditempuh karena syarat untuk mencari lahan kompensasi sulit didapatkan. Formulasi tarif PNBP juga berkata lain mengenai tujuan PP ini dilahirkan. Terlihat bahwa pemerintah ingin yang mudahnya saja. Padahal penarikan uang ekonomi, sebesar apapun itu akan sulit menggantikan potensi lingkungan yang hilang akibat adanya pertambangan terbuka.
PP 2/2008 berkaitan erat dengan penertiban keuangan negara dan dana perimbangan daerah. Dan ini berhubungan dengan keinginan Dephut untuk mempergunakan kembali pungutan PNBP itu untuk kepentingan pemulihan hutannya. Dephut karenanya harus bisa meyakinkan Depkeu bahwa pengaturan dan penggunaan PNBP harus dibedakan dengan pengaturan dan penggunaan pajak yang lebih “cair” dalam arti bisa dipergunakan untuk kepentingan di luar dari mana pajak itu ditarik. PNBP harus dikembalikan lagi ke departemen terkait untuk dipergunakan bagi kepentingan spesifik. Jika jalan ini yang ditempuh, kita bisa berharap bahwa tujuan penarikan PNBP menurut PP 2/2008 ini tidak lagi hanya soal menarik uang.
Keterkaitan dengan dana perimbangan juga penting karena, pasti, kegiatan pembangunan kawasan hutan untuk kegiatan di luar kehutanan itu berada di daerah. Dengan kata lain, ia mendapatkan dampak langsung dari kegiatan itu. Jika dana dari PNBP itu tidak kembali lagi kepada daerah, maka tujuan utama untuk pemulihan hutan hanya omong besar belaka.
PP 2/2008 karenanya tidak hadir untuk menyelesaikan pertentangan antara dua sektor itu atau dengan sektor lain yang mempunyai kepentingan dengan kawasan hutan. PP ini seperti bagian puzzle yang diletakkan pada saat yang tidak tepat, pada saat bagian puzzle lain – yang tidak melulu soal penarikan uang – belum ditempatkan atau malah hilang entah di mana. PP 2/2008 adalah bagian latar dari sebuah gambar puzzle yang menjadi tampak penting karena bagian terpenting dari gambar puzzle itu belum diterapkan atau diisikan. Lebih parah lagi latar gambar ini tidak terlalu bagus dan tidak mencoba membuka tabir seperti apa pokok gambarnya; dan bagi kalangan tertentu bahkan dipersepsikan seolah-olah dialah pokok gambar itu. Jika bagian puzzle ini ingin dipertahankan, ia harus bisa menarik bagian-bagian lain puzzle yang langsung bersentuhan dengan pokok permasalahan untuk sama-sama direkatkan pada papan puzzle sehingga, setidaknya, gambar puzzle itu akan jelas bentuknya.
Daftar Rujukan
Peraturan Pemerintah (PP) nomor 2 tahun 2008 tentang penerimaan negara dari retribusi sewa hutan. Departemen Kehutanan
Somarwoto, Otto.2004. Ekologi, Lingkungan hidup dan pembangunan. Bandung: Djambatan
Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 20 Tahun 1997 tentang Penerimaan Negara Bukan Pajak. Departemen Keuangan
Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan. Departemen Kehutanan.
Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 23 tahun 1997 tentang Lingkungan Hidup, Departemen Lingkungan Hidup.
Undang – Undang Republik Indonesia Nomor 32/2004 tentang Pemerintah Daerah, Departemen Dalam Negeri.
sak lengkape dul »»
RSS Feed (xml)
